特殊条件下的特殊选择

“民主迷信与中国政体改革的方向”节录

                 ● 潘维 
 
(作者简介：潘维，１９６０年生。１９７８年入北京大学国际政治系。１９９６年美国加州伯克利大学政治学博士。现任北京大学国际关系学院副教授。－－编者) 
    　　
    1. "封建"的欧洲和"传统"的中国
    　
    为什么中国至今没能实行民主制？用经济社会指标的差异来解释显然不能服人。我们先比较中西方在社会、经济、和政治上的不同历史条件，然后解释为什么两者会有不同的政体选择。
    一千三百年前，法兰克人的王国开启了西欧的封建制时代。大规模的农牧庄园是其经济基础，封建等级制构成其社会基础，政治上则由诸侯、领主伙同教会势力进行统治，没有统一的中央政府。这种封建社会呈四大特点：（1）缺少经济自由；（2）缺少政治公平；（3）强权是政权生存的条件；（4）与神权相连的法权是权威的源泉。16
    两千三百年前，商鞅变法结束了中国式的"封建"时代，漫长的中国"传统社会"由此开端。17 自给自足的小农经济是这种社会的经济基础，分化不明显的小农家庭构成其社会基础，政治上则是皇帝率领文官系统伙同地方乡绅进行统治，拥有世俗和大一统的中央政权。这种世俗的"传统社会"与西方宗教的"封建社会"有非常不同的四大特点：（1）拥有深厚的经济自由传统；（2）拥有独特的政治公平；（3）"德政"而非"强权"是政权生存的条件；（4）道德原则而非具体的法律是权威的源泉。
    西欧的封建制基本不允许买卖土地，而农奴的人身依附又导致劳动力不能自由流动。因此，西欧的经济自由是受到严重限制的。封建等级制规定高贵的血统是参与政权的基本条件，政治因而成了少数固定阶层的特权。在弱中央强地方式的封建制里，诸侯领主之间存在激烈的争斗和频繁的战争，到处是"危邦"或"乱邦"。强权是政府生存的条件，法权则是权威的源泉。换言之，欧洲的封建制强化了自希腊和罗马时代就培育起来的强权意识和法治传统。"自然法"既然是"神的意志"，就能代表俗世的最高权威。18
    传统的中国成就了一种独特而又先进的政治文明，即以公平考试产生文官政府，以道德原则治理官吏和国家，以有限政府保证经济和社会自由。根源在于我国社会与西方有很大差异。
    （1）我国具有深厚的经济自由传统。经济三要素－－劳力、土地、和货币－－的自由流动是经济自由的基本标准。自公元前356年商鞅"废井田，开阡陌"开创了小农社会，买卖劳动力和土地（使用权）的自由一直是我国不言而喻的社会准则，唯新中国的前三十年是个例外。虽然新中国拥有世界上最强有力的政权体制，两千三百年的经济自由传统却使计划经济极难建立，很难稳定，非常容易垮掉，中国的经济市场化也因此很容易成功。我国目前国内名义税率与实际税率的脱节，名义关税与实际关税的反差，以及对外汇和走私控制的乏力，都从另一个方面证明了中国深厚的自由经济传统。香港和新加坡连年被评为世界上"经济最自由"的地区实在没什么好奇怪的，只是顺应了华人社会的一个悠久历史传统而已。同样，台湾政府也无力阻止岛内商人与大陆的自由经济交流。
    （2）我国具有独特的政治公平。为适应阶级分化不明显的小农的社会，中国首创官僚制，皇帝以下的传统政府向所有男性开放，不以血统定尊卑，没有财富标准，没有"年龄歧视"，甚至没有国籍限制。自一千四百年前隋唐开科举取士至1905年废科举的大约一千三百年间，公开、公平的文官考试录用制度创出无数"布衣宰相"以及"朝为田舍郎，暮登天子堂"的佳话。在以往的五十年里，"高考"依然是加入政府的最主要和公平的途径。在今日仅剩的几件公认的"公平"之事里，"高考"依然高居榜首。在我国乡村，民选村长的权威不受尊重，因为人数较多的氏族总能获得选举的胜利，公平性便大成问题。在香港和新加坡，文官系统在体制上享有比民选议会大得多的权力，但那里的人民并不感到不公平。日本在1993年民主化以前，议会的效用和地位也远不及文官系统。19
    （3）"德政"而非"强权"是我国大一统政权生存的基础和条件。孔子（前551－479）和柏拉图（前427－347）都认为政府可以依赖道德教化。孔子告诫统治者要"为政以德"。他说："道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。"20 意思是说，用政令来领导人民，用刑法来惩罚人民，人们只求免于刑罚而不存羞耻之心。如果以人格的道德来感召人民，用真诚的礼仪使人民团结一致，则人民存羞耻之心，会善从在位者的领导。柏拉图的"理想国"与孔子的思想颇为相通，但两人均身处"危邦"和"乱邦"的世界，大道难行，都只得开馆授徒。21 现代之前的欧洲一直乱邦林立，柏拉图也就一直是乌托邦的同意词。孔子逝世350年后，其"德治"思想因大一统的中国获得了实践机会。公元前130年左右，汉武帝刘彻实行"罢黜百家，独尊儒术"的政策，给孔子思想以官方意识形态的地位。此后历朝历代都尊儒家道德准则为正统的治国之道，不恃强权。传统的中国政体不设专门的税收和司法机构，有时甚至不设常备军，以一个极小的政府统治辽阔的领土和众多的人民。传统社会的"县"比今日的"县"至少大一倍，但通常只有一个政府付薪的官员，少数情形是两个。税收，治安，征兵，司法等事务统由这一人负责。形式上是专制，实质上是"天高皇帝远"的自由，是多数人民终生未见过一个政府官员的自由，是"有限政府"(limited government) 导致的自由。这种"德治"政体的机制大体是这样的：一个村民通过科举考试成为政府官员；退休后回到自己家乡成为"乡绅"。他一只脚站在政府利益一边，帮助成为自己"晚生"或"学生"的现职官员维持社会秩序。他的另一只脚则站在自己家族以及本乡本土的社区利益一边，成为社区的领袖。他忠诚于朝廷，因为尊奉儒家"君臣父子"的道德等级以及"仁义礼智信"的个人修养使他事业成功。他也忠于社区的利益，因为在儒家"民为本，社稷次之，君为轻"的道统里，统治者一旦"失德"就为抵抗提供合理性，为"皇帝轮流做，明年到我家"提供机会。中国历代英君明主以"民可载舟，亦可覆舟"为座右铭，战战兢兢地统治。清圣祖康熙 (1654-1722) 实行的"永不加（田）赋"政策至清朝灭亡也未敢废弃。1900年义和团蜂拥进京勤王，中国给八国赔款四万万两，国人不分男女老幼一人一两，但清政府笃信德治，只敢出售官爵而不敢"加赋"。因此，辛亥革命未得农民的支持，既非农民起义，也不是农民的革命。两千年多年来，除外族入侵导致的分裂，大一统是中华的主流，为数不多的农民起义只反贪官和皇帝，不反体制。中国两千年寿命的德治政体是世界第一大政治奇迹，其"合法性"岂是强权民主所能比拟？
    （4）道德原则而非具体的法律是我国传统政府权威的源泉。由皇帝统帅的小型文官政府依赖地方乡绅势力的支持进行统治，任由乡民自治，基本不干预自然的社会和经济生活。在封闭平静、自给自足的小农社会里，"道德经济"居主要地位，法律的实用性不强，"仁义礼智信"和"君臣父子"之类的道德原则便可维持大一统的政治秩序。22 人民天然缺少遵纪守法的习惯，其各类人等的行为严重依赖传统纽带来维系，如血缘家族，祖先崇拜，地方迷信，以及种种等而下之的地下邪教社团。法律源于（宗教）道德，这是法与道德在内容上的相通之处。但较之明确而具体的法律，抽象道德原则的约束性非常"软"，权威的弹性非常大。裙带关系弥漫文官系统；各行其是、弄权枉法、以权谋私的现象屡禁不绝。因此，传统的中国又是"一盘散沙"，形式上是"专制国家"，其实是个既"复"且"杂"的"文化范畴"。空有"普天之下莫非王土，率土之士莫非王臣"的自豪，却没有明确的领土疆界，没有民族认同，也没有发动民众齐心协力的社会动员能力。在十九世纪中期德治政体突然遭遇西方社会的现代组织，如现代军队，现代工业，现代会计制度，道德权威不敌法律的权威，四万万人口的大国，竟一而再、再而三地被数千洋兵征服，遑论抗战八年间先后出现了累计近千万的附日"伪军"。
    　　
    2. 西方文明和中华文明的政体选择
    　　
    与西方近代的资产阶级革命完全不同，中国革命既不是为了经济自由，也不是为取代子虚乌有的"专制"。革帝制的命乃是怒其不争，怒其无力将四万万民众动员和组织起来，建设现代的工业社会，抵抗外来民族的欺侮。一句话，推翻大清朝的动力来自中国人要"站起来"，来自一个伟大文明的自尊。于是，孙中山以"军政"来替代大清皇朝"永不加赋"之"德政"；共产党人以"专政"来代替国民党人的"军政"。国民党人虽统一了中国，却无力动员众多分散的农民，抵抗日本帝国主义的侵略，快速实行工业化。而共产党人以严密的组织形式和出色的农民政策成功地动员了中国的农民，打败了国民政府的军队，甚至将世界上最强大的国家阻挡在朝鲜半岛的三八线外，而且迅速地实现了工业化。共产党"一元化领导"之下的"人民民主专政"反映了中国的时代要求。不如此，世界上的强大民族焉能"平等待我"？
    建国五十年后，当民族国家的市场体系取代了地域分割的市场，取代了为快速工业化而实行的"指令型经济"，"专政"的弊端便凸现在我们面前。行政、立法、舆论、经济、教育等由执政党"胡子眉毛一把抓"的政体不适应现代社会精密的专业分工，也不适应生存竞争先于道德标准的市场社会，必然导致腐败。早在三千年前，文王四子周公姬旦著《周礼》，为杜绝"专政"，将官制分为天地春夏秋冬六种，使各司其职，即：吏部天官，户部地官，礼部春官，兵部夏官，刑部秋官，工部冬官。又因吏治为政治最艰难之处，中央六部向以吏部为首，治天下必先修吏治。《周礼》讲"明德慎罚"，儒家强调"修齐治平"，加上严格的考试制度，中国传统吏制享誉世界。因政治文明起点甚高，中国长期雄踞东方，远较希腊罗马乃至近代以前的任何一种西方政治文明都更成功。23 为了团结和进步，再铸辉煌，今日之中华又面临选择。
    西方文明选择民主制，因为这种政体的功能是保障经济和（争夺政权的）政治自由。其社会基础乃是呈大集团状的、清晰的、社会利益分割，如领主、诸侯、四大社会等级、后来的社会阶级、乃至今日的大型社会利益集团。在这样的社会里，代表强权的民主制可以及时和准确地反映社会集团实力均衡的变迁，也符合西方社会自希腊罗马时代就流传下来的强权政治意识。西方还拥有源自罗马时代，确立于封建时代的深厚法治传统。坚实的法治限制了强大社会集团对弱势集团的欺凌和对社会普遍正义的践踏，也保障了民主机制在程序上的稳定和成熟。
    
    中华文明适合选择法治。
    （1）中国社会不是大型利益集团的温床。传统社会以自由、自足、和分散的小农家庭为基础，由家而国，乃成国家。不是阶级的国，也不是利益集团的国，而是家庭的国，大一统的国。分散的小农利益演变成今日市场上的家族式中小企业，活力非凡，但利益依旧分散，并不形成大规模的社会利益集团。极为分散的社会既是社会团结的障碍，又是高度统一意志的条件；法律因此可以成为中立和普遍正义的化身，无需"阶级性"，是全民能自然接受的选择。
     西方人以为多元的经济利益必然导致多元化的竞争型政治。此种貌似"科学"的说法其实源于对强权政治的迷信。香港和新加坡的经济比美国要"多元化"得多，但并没有导致多元化的竞争型政治。台湾的民主化与多元的经济利益基本无关。关键的问题不在经济利益如何"多元"，而在这些"多元"的利益能否整合成政治上有竞争力的集团，在于企业家们是否相信整合成政治集团及参与竞争政权符合其利益。中国的企业界缺少这种政治信念，原因很简单：把极为分散的中小企业利益整合成大规模的政治集团要付出很大的"交易成本"，而政府一方的必然反应是"枪打出头鸟"和"分而治之"。换言之，在政治上整合分散经济利益的企图注定会败于分裂和背叛。同样，政府恃强权逆流而动，搞"拳头"经济、"造大船"，也必是劳民伤财利一方而激众怨的勾当。若政府顺应自然，以维护竞争的公平为己任，不偏不倚，依法行政，就能发挥我国中小企业的竞争优势，不必依恃强权就能得到人民的拥戴。
    （2）我国人民并不热衷把原本混沌的利益分际政治化，组成大型政治利益集团。强权式的民主正义并不具有天然的合理性。利益集团通过获得多数票来夺取政权，使政权代表他们的利益，这在西方人是"合法性"的来源，但在国人的意识里却算不得公正。"君子不党"是中华公认的美德，"公正廉明"的执法是国人对政府最主要的期盼。传统的德治与当代的法治根基相连：德是法的源泉，法律是道德原则的具体化，给人的社会行为提供具体清晰的规则。因此，如同在传统的德治时代，今天的中国文化仍难认同争权夺利的政客，却很容易接受职业的文官。文官系统利益相对中立，产生于公平的考试，受制于频繁的考核，靠公正廉明的执法升迁。一些人视公众对争取民主的冷漠为"愚昧"，亟欲"培养"农民的"民主意识"。殊不知利益集团在西方的分际是历史和文化的。在我国，挑动群众斗群众算不上卑鄙，但绝不高尚。
    西方民主制的社会基础不是"民粹主义"，而是以利益集团分际为条件的政党政治。台湾的宋楚瑜以"超党派全民政府"为纲领竞选，陈水扁的新政府则由国民党要员组阁，实践"超党派"政治。既然各党派并不代表不同的经济和社会利益，三位主要候选人的经济和社会纲领也没什么不同，台湾民主与西方民主的社会基础就显然不是一回事。台湾民主要解决的是省籍精英的"出头天"问题，即决定应由谁掌握权力，而非权力怎样被掌握。台湾民主亦为台岛独立而兴，与国际政治的干系比同岛内政治更密切。
    （3）一如传统社会，我国缺少的不是自由，而是关于自由竞争的公正环境和公平条件。这些条件在法律上都有明文规定，却因吏治败坏难以执行。今天的人们激烈竞争，试图在经济、社会、和政治市场上找到一个属于自己的生存之处。可市场上的赢家经常是那些在政府里"有关系"的人，是愿意并且有能力贿赂更高一级官员的人。当竞争的社会已经取代了自给自足的社会，或从生到死都由国家来照顾的社会，靠抽象道德原则或意识形态说教已经无法制止腐败，因为欺骗能快速赢得攸关生死存亡的竞争，效益远远超过成本。媚俗的民主制也无法制止腐败。台湾公众以为"换人做做看"能铲除"黑金"，但"黑金"明明是台湾民主化的结果，怎能靠民主来解决？意大利的民主程度在西欧是最高的，战后五十五年换了五十八届政府，"换人做做看"的频率世界第一。但意大利政府的腐败程度也是西欧最高的，九十年代中期揭露出的政府腐败惊心动魄，程度不输今日之中国。
    传统的德治与当代的法治根基相连，制度相通：德是法的源泉，法律是道德原则的具体化，给人的社会行为提供具体清晰的规则。严格执法可以提高犯法的成本，使欺骗"不合算"，给市场竞争提供公平的环境，使竞争真正成为企业间的竞争，才能的竞争，而不是争夺官员或者争夺政权的竞争。严格执法就必须抛弃逼官员媚上的制度，拒绝压官员媚下的制度，建立令官员唯法是从的制度，让官吏不会变成上级党委书记的宠物，也不会变成"公民社会"的玩物，其命运取决于能否坚决维护竞争的公平。因此，我国的政改问题不是由谁掌握权力的问题，而是权力怎么被掌握的问题。不是要"换人做做看"，而是要由人治走向法治，用制度限制人的权力，用法的权威代替人的权威－－无论是"上面人"还是"下面人"的权威。
    每一个伟大的文明都基于一个伟大的政治文明，中国的传统政制是中华古典文明的核心，中华文明复兴的希望在于确立一个植根于本土文明和本土条件的政体，解决大众面临的现实问题。以法治为导向的政体是中华政治文明的自然发展。中国自己也曾拥有法律主义传统。"法家"思想始于春秋时齐国的宰相管仲（？－前645），至秦末汉初历四百年兴盛，是战国时期政治实践的主流。但中国原始的法律主义传统至迟在汉武帝时便中断了，成为儒家学说的补充，距今已两千一百多年。通过吸收西方政治文明里的法律主义传统，中国有两千年历史的独特政制可以重获生机。本文下一节所建议的"咨询型法治"引进了西方的法治制衡精神，但拒绝基于社会强权及其实力均衡的民主原则；继承了中华以考试和考核文化为基础的精干文官制度和咨询性的乡绅支持制，但拒绝以道德原则或意识形态作为政体的支柱，更拒绝个人（皇帝或领袖的）的终极权力。类似于香港制度，由考试产生的文官系统是新体制的核心，其基本出发点是以清明的吏制保障法律面前人人平等，维护竞争的自由和公平，并捍卫人民知情和表达的权利。中国杰出而独特的文官制度和考试文化适应德治，也能在法治精神下浴火重生。
    国人称为"社会稳定"的问题，西人称为"法律与秩序"(law and order) 问题。无论是多数人还是少数人维持的秩序，人维持的秩序总不如法维持的秩序公平、稳定。24 中华的德治曾经卓越，但在市场竞争的社会里却堕落为谎言和虚伪。如果相信黑格尔的"正反合题"，或历史唯物主义的"否定之否定"，由法家的"法治"演变到儒家的"德治"，再回归成现代的法治，乃是再自然不过之事。即便不相信决定论式的"辨证"，也没什么道理相信由古罗马法治演化出来的西方民主制就把世界和中国的政治文明发展给"终结"了。以强权信念为基础的民主价值在中华文化里缺少基础，国人对民主制的冷漠不单"自然"而且非常"合理"。当世界陷入"政治宗教"的时代，中国人对民主的冷漠开启了一道新型政体的曙光，乃是人民对"启蒙者"的"启蒙"。
    　　
    三. 咨询型法治
    　　
    孟子比孔子中庸一些，尝言"徒善不足以为政，徒法不足以自行。"即为政只讲仁义道德不行，只讲法度也不行，因为法不能不靠人而自动施行。25 法能否"自行"呢？我们怎么可以相信立法的人能保持中立，执法的人能保持对法的忠诚？受香港制度的启示，这里提出一个由五大支柱构成的制度安排，称为"咨询型法治"，目的不仅是中立的立法，而且主要是机械、严格、高效、和廉洁的执法。26
    　　
    1. 咨询型法治的五大支柱
    　　
    与以议会为核心的民主制不同，法治政体的核心既非"人"亦非"党"，而是机械的文官系统。习惯上的立法机构，无论是选举还是推举产生的，功能上都主要是文官系统的咨议机构。
    （1）中立的文官系统。这个系统有两大功能：第一，严格执法，依法行政，违法必究； 第二，拥有立法建议权。较之民主政体里的议会，文官系统要中立得多，公务员以严格和中立地执行法律为本职，不代表任何一个社会集团或地域的特殊利益。因其中立，文官系统也应独享立法建议权。文官系统的中立性是由制度来保障的。这种制度保障体现在考试、绩效、资历、和终身雇佣四个方面：第一，公开的录用考试和严格的升等考试；第二，定期、频繁、和公开的综合绩效评估；第三，从政年资是升等的基本条件；第四，公务员系统采用终身雇佣制。
    进入文官系统的方式是公开和公平的考试，一方面体现政治权利平等的原则，另一方面又体现唯才是举的原则。体制堵塞担任政府高官的捷径，不能凭社会鼓动能力或者与高层领导的关系而一步登天。系统内的升贬奖惩和调离退休受一整套精密的法规来规范，其表现由专门机构依执法政绩、从政年资、升等考试成绩、以及公众评估四大要素来综合评鉴，党派因素和意识形态之类的"软性标准"均被排除。违法行政以及超越职权的行政，无论效果如何，都将被视为执法犯法而受到惩罚。这套文官系统的设计当然是复杂的，但并不超出中西现有的政治文明知识。更重要的是，中国的政治文化把考试视作比选举更公平的制度。我国由考试产生的传统文官制持续了一千七百年，其形式上的废除迄今还不到一百年，遑论高考和近年来实行的公务员考试在实质上延续了科举制度。公务员食人间烟火就不可能"绝对"中立，但比选举出的利益集团或"公民社会"的代表要中立得多。
    （2）自主的司法系统。文官系统的权力必须受制约，司法系统是制约文官系统的首要机构。司法系统也有两大功能：第一，无论在人民与政府之间，人民与人民之间，或政府各机构之间，一旦出现与法律相关的争议，司法系统拥有唯一和最后的裁判权；第二，在文官系统提出的法案获得人民代表大会通过后，最高法院还拥有法律审议权，可以判决已生效的法律无效。不受行政、党派、及媒体左右是公正司法的唯一保障，也是司法机构尊严的源泉。法治政体着重从制度和法律上保护司法系统的自主性，如司法辖区与行政辖区不得重合，法官为终身职，以及不受党派和文官系统干扰的、精密的内部升调奖惩和录用退休制度。
    （3）独立的反贪机构。全体公务员必须受独立反贪机构的严格制约。文官系统最大的危险不是缺少中立性，而是以公权谋私利。在以文官系统为核心的法治政体里，独立反贪机构的地位非常突出，直属最高行政首长，以一支精干的队伍专司揭露公务员和司法队伍中以公权谋私利的行为。在反贪机构里，职位的晋升完全依赖反贪政绩。因为机构功能简单，其内部的腐败问题一般不会成为全国性的政治问题。而且因为这个机构队伍精干，控制系统内的腐败就相对容易。系统设内部纪律委员会，专职侦察反贪机构内部的腐败分子。
    这个机构并非源自明朝能左右吏治、肆意干政的"东厂、西厂"，反贪机构功能单一、彻底独立，是新加坡在六十年代后期的重要发明。因其成效昭彰，香港在七十年代前期引进了这个新加坡经验，成立了世界闻名的"廉政公署"(ICAC)。在这个独立机构建立后，港新两地文官系统的狂贪之风立即被控制住了。八十年代末，因为文官系统已经相当廉洁，香港廉政公署无腐败可抓，把自己的功能扩大为包括侦察"私营企业的腐败行为"。反贪机构成功的关键在于其独立性，不仅独立于文官系统和党派政治，而且在治恶吏的手段上相对独立于司法系统。如同英国的文官，日本文官有廉洁的传统，无需独立的反贪机构来制约。然而，因为有独立的反贪机构，香港和新加坡的文官比日本的文官更廉洁。
    （4）以全国和省人民代表大会为核心的广泛的社会咨询系统。文官系统还必须依法接受社会咨询系统的制约。全国和省人大是社会咨询系统的核心机构，有两项主要功能。第一，批准、否决、或搁置公务员系统提出的法案。文官系统掌握立法建议权，人大掌握立法批准权，最高法院拥有法律审议权，这导致立法比民主政体更艰难，更慎重，而且中立得多。第二，向公务员系统提出行政建议，依法行使行政调查权（如调阅行政档案），依法定期举行听证会，质询行政政策。同时，各部门、各层级的公务员机构也必须依法建立自己部门或层级的"社会咨询委员会"，委员由退休公务员，有关专家学者，有关企业的代表，和有关居民的代表共同组成，但无薪给。有关的公务员首长依法有责任向咨委会委员提供行政调查的方便，依法定期向他们汇报行政情况，听取他们的意见和建议。在法定的限期内，公务员首长必须对人大及咨委会的行政建议公开和明确地做出拒绝、接受、或部分接受的决定。人大及咨委会的建议、公务员的决定、以及实际的行政效果须向公务员评估机构备案，并通过大众媒体公之于众，使行政透明，政绩考核有据。拒绝或阻碍人大及咨委会的调查和听证权将导致该公务员首长受严厉惩罚。因为咨询系统迫使文官对公众的意愿保持敏感，法治政体便成了"咨询型法治"政体。
    民主制度安排议会拥有立法权并代表"国家最高权力"，即按照议会席位的党派分配比例决定行政权的党派归属（美国安排另选总统，分裂制衡"人民的权力"，是个例外）。在我国，类似的安排其实是个虚名，因为宪法还规定中国是中国共产党领导的国家，全国人大代表的产生与自由的党派竞争无关，立法权实际上也并不在人大手里，人大仅有立法批准权。近来知识界颇有些人呼吁使人大的名义权力实质化，自以为是民主化的步骤，这却是民主迷信的又一恶例。把我国变成没有自由选举的"民主制"，结果将使政治流氓当道。与我国情况类似，香港和新加坡的议会其实也是社会咨询系统，功能也仅有立法批准和行政建议两种，但却有效地迫使行政透明，迫使文官系统倾听大众呼声。在1993年以前，日本的议会大约连咨询的功能都有限，立法更是由文官系统一手操办，但日本在九十年代以前的成功是举世公认的。法治政体的关键是：公务员系统拒绝向大型利益集团的压力投降。他们倾听大众的呼声，但行政必须严格保持中立，为法律所规定的社会普遍正义提供保障。为了建立法治政体，我们应当明确法的权力高于人民的权力，取消社会咨询体系的名义功能，强化其实质功能，并定立明确而清晰的法律保护这种加强了的实质功能，使之切实成为制约文官系统的有效机构。
    （5）受法律充分保护的言论、出版、集会、和结社的自由。文官系统还必须接受人民四大自由权利的制约。法治政体通过法律手段认真保护人民的四大自由权利，但也通过法律限制不负社会责任，不知自律的出版媒体和社会组织。在现代社会，言论、出版、集会、和结社的自由是必不可少的，是现代社会进步的基本动力之一。在法治政体里，四大自由更是特别的重要，既是公众监督文官系统的主要方式，又是公众向文官系统表达自己意愿的主渠道。
    四大自由明显是现代社会进步的一个基本条件，为什么众多发展中国家的政府却拼命限制四大自由？第一，出版媒体和社会组织普遍缺少自律。媒体和组织缺少自律与缺少强大的中产阶级有关，有强大中产阶级的社会必然出现主流媒体和主流的社会组织，不露声色地把缺少自律的媒体和组织边缘化，使民主政体不受激进分子的挑战。第二，更重要的原因是，缺少法治的民主制把媒体和社会组织变成了争夺政府权力的政治工具，甚至是主要的政治工具。既然这些媒体和组织不过是小集团争权夺利的政治工具，公众对其被限制甚或取缔也漠不关心。如此恶性循环，保护四大自由的法律自然成了一纸空文。在法治政体下，通过政党政治来争夺政治权力之门被关闭了，权力的核心是文官系统，没有一步登天的捷径。这样，利用媒体和社会组织来争夺政治权力的倾向便大为降低，政府也就不用惧怕自由的言论和结社。香港是这方面最典型的例证。在法治环境下，限制不负责任和不知自律的媒体和组织并不具有政治意义，只是依法维护公众利益。对于以严格执法为本职的文官系统而言，认真维护法律规定的四大自由是其工作绩效的一部分，执法不严影响升等，执法犯法将遭受严厉的惩治。因此，在真正的法治环境里，言论、出版、集会、和结社的自由比起民主环境里的四大自由更加自由，更加健康。
    　　
    2. "咨询型法治政体"的主要特点
    　　
    较之人治导向的民主政体，法治导向的、由五大支柱构成的"咨询型法治"有五大特点。
    （1）强调"法律"作主 (rule of law) ，拒绝"人民"作主 (rule of the people) ，也不承认强大的"公民社会"进行政权分赃的权利。选举和考试是政治参与的两种主要途径。在现实世界里，两种方式从来就是共存的，但却从来不是同等重要的，也不可能是同等重要的。法治的核心是通过考试产生的文官执法系统，民主制的核心是由选举产生的议会立法系统。法治文官系统的主要职责是执行法律，不需要"人民领袖"；而民主议会的主要职责是制定法律，要靠"人民"组成政治集团，推举自己的领袖加入政府，制定有利于本集团利益的法律。因此，在香港、新加坡、以及直到1993年的日本，法治的程度与领袖的作用成反比。
    （2）强调法的正义性，因而特别重视"法律面前人人平等"。民主政体强调党派政治的正义性，要求按照利益集团的实力来分配政府的权力。"人民的"权力并不是法律权威的来源，也不应当是法律权威的来源。若法来源于"人民"的权力，"人民"就可以任意修改法律，也就没有什么能限制"人民"的权力了，社会哪还有正义和秩序可言呢？中国的"周礼"和儒家道德原则不是来源于人民的权力，西方的基本法也不是来源于人民的权力，基本法源于当时社会大众能普遍接受的行为道德准则。27 中国缺少法治传统，但德治与法治有密切的关联。基本法源于道德准则，具体的法律来源于基本法。
    （3）强调严格执法的重要性，刻意增加立法难度。民主国家关心制定有利于谁的法以及由谁来执法；而法治国家关心法律能否得到严格、中立、和有效率的执行。在发展中国家，法律本身一般不是问题，问题在于写在纸上的法律多半也永远停留在纸上。严格、中立、和有效地执行法律要求有制度上的保障，这是法治政体设计的实际出发点。
    （4）强调限制政府的职能和规模，造就有限政府，保障社会经济生活的自由，从而鼓励民族的创造力。以议会为核心的民主制授予"人民"代表立法权，政府依"人民"代表的意志干预社会。定期普选领导人与社会的创造性无关；创造性主要存在于自由和公平的竞争，存在于职能有限的政府。在法治政体下，人民可以做一切法律未明文禁止的事，而政府只能做法律规定它做的事，主要是确保法律面前人人平等，维护公平竞争的秩序。如此法治政体将严禁政府在经济、教育、科学、和文化领域采取肆意干预，破坏公平竞争的政策。
    （5）强调追求符合中华传统的秩序与自由。与任何一种民主政体不同，法治政体的秩序更加稳固，因为新政体堵塞了通过集团政治来争夺政府的大门，要求文官系统不屈从社会压力集团，坚定维护法律所代表的社会普遍正义。自由成为社会的主旋律，因为法律规定政府的职能仅在维持竞争秩序的公正，因为体制动员其他四大支柱制衡文官系统，因为法律迫使决策程序透明，决策者聆听社会的呼声，还因为言论、出版、集会、和结社的自由受法律严格保障。
    　　
    3. 咨询型法治的可行性
    　　
    对执政党来说，选择咨询型法治较之选择民主制的可行性要高得多。
    （1）以法治为导向的政治改革不会引发政治动荡，反而会使社会更稳定，因为法律与秩序的因果关系已久经历史考验。
    （2）咨询型法治政体与现行政体在结构上相差不远，现行政体为法治政体的建立提供了良好基础，无需发动社会革命，另起炉灶。
    （3）香港和新加坡的政体提供了在华人社会里建立咨询型法治的丰富经验，而且这两个政体已经取得了举世公认的成功。
    （4）以法治为导向的政治改革是解决腐败问题最直接、最有效的办法。而解决腐败问题，维护竞争的公平，乃是执政党在人民中续享声望的关键。
    （5）建设法治政体是中国现代化事业的天然组成部分和最后的任务，而推动中国的"现代化"是人民拥护执政党的历史原因。无论工业多么发达，人均产值多高，领导人的选举多么自由，缺少法治的国家都不是现代化了的国家。西方国家，以及日本、香港、新加坡，举凡拥有了法治，就没有了"现代化"问题。如同世界上所有建立现代国家的过程，中国从一个"文化范畴"变成现代化国家也要完成三大任务。第一，确定领土疆界，完成政治统一，实现全国人民在政治意义上的团结。第二，用统一的市场体系取代分割的市场，变机械的政治团结为有机的社会团结。第三，用法的权威代替人的权威，使人民享有持久的社会公平。28 在毛泽东的旗帜下，共产党领导人民完成了第一个任务，在邓小平的旗帜下，共产党领导人民完成了第二个任务。人们有理由期盼，共产党继续领导人民完成最后一个任务。法的权威无法靠投票来建立，也从未靠投票建立过。以法治为导向的政治改革要依赖共产党的领导，特别依赖共产党高层领袖推行法治的决心。
    邓小平明确反对把民主制引入中国，数番表达了对香港政体的支持，并且在行动上坚决抵制了彭定康使香港政体民主化的企图。他提出，"我们在内地还要再造几个香港。"他说，"我讲过很多次"，（香港体制）"前五十年是不能变，五十年以后是不需要变。这不是信口开河。"这位杰出的政治家就这样婉转地表达了他对"五十年以后"内地体制的期望。29 倍受高层领导欣赏的江苏张家港市，其政府的口号是"白天的新加坡，夜晚的香港"。新宪法把"法治国家"概念收入中国政体的定义也反映了我国领导人的政治取向。他们的取向并非偶然，法治政体是中国现代化历史进程的要求，也是任何一种"成熟的市场经济"的基础。
    实施以法治为导向，以吏治为核心任务的政治改革可以从两方面入手。（1）宣布执政党的"中心工作"由经济建设转变为法治建设。既然由计划体制向市场体制的转变已基本完成，党和政府的中心工作就不能是"搞"经济，要让经济自己来"搞"自己。党和政府的中心工作和宣传活动需要转移到法治建设上，为市场竞争的公平秩序提供保证。一旦宣布党的工作中心转变为建设法治，我国官吏的动力将发生方向性变化。在"以阶级斗争为纲"的年代，抓阶级斗争是提升干部的标准；在"以经济建设为中心"的年代，抓经济指标是提升干部的标准；在以法治建设为中心的时代，本地方、本行业遵纪守法的新气象是提升干部的标准。（2）宣布分三个阶段进行以法治为导向的二十年政治体制改革。在第一个五年，主要任务是实行十一届三中全会提出的"党政分开"原则，取消目前的"双行政"体制。党通过在政府中的党员来体现其领导，而政府则依文官制度加以彻底改造，使公务员的升调奖惩，录用退休都严格按照精密的公务员法规进行，目的是实现共产党的"依法治国"(rule by law)。在第二个五年，主要任务是大幅度减少属非公务员系统的政务官，建立和完善制衡制度。让司法系统真正自主，反贪机构真正独立，社会咨询系统的功能真正实现，目的是建立初级的"法律作主"(rule of law) 体制。在最后十年，主要任务是开放言论、出版、集会和结社的自由，在实践中调整五大支柱的相互关系，提高咨询型法治政体的稳定性，使之成为一种成熟的现代政体。
    完成了以法治为导向，吏治为核心的政体改革任务，法律在我国将拥有至高无上的权威，我国人民将生活在稳定和公平的社会环境里，中华将再次以独特和长治久安的政体享誉世界。
    　　
    结论
    　　
    中华文明覆盖世界五分之一的人口，底蕴深厚，曾领世界政治文明两千年的风骚。强大的世俗传统能让中国大众冷对所谓"神意安排的社会命运"，更不会象西人那样狂恋民主"不可避免地扩散到整个世界"的预言。古希腊的文明并不仅是雅典的文明，雅典之后两千多年的欧洲创造了辉煌的文化，却不是民主的世界。近代以来最伟大的科学家和科学理论也并非产生于民主国家。"全球化"会同化世界的政体？君不见全球化促进"趋同"也刺激"逐异"，正是差异使世界各地的文明丰富多彩，取长补短，相互学习，激烈竞争，共同进步。
    民主化的确是近二十年来的"世界潮流"，但伟大的民族从不随波逐流。百年来，中华民族冷落民主化，追求现代化，取得了震惊世界的成功，给全球五分之一的人口带来进步与光荣。从战术上说，建设法治政体直接解决我国人民最关心的腐败和不公平竞争问题。从战略上说，建设法治政体是我国现代化进程的最后任务。从历史的角度看，现代法治政体继承和复兴了我国独特的政治文明传统，体现了中华民族再铸辉煌的文化自信。
    笔者尊敬西方的民主实践，但蔑视民主迷信，厌恶思想专制。科学要求结论服从对现实的求证，理性要求意愿对代价的敏感，历史指出差异的具体原因。把认同强权政治的西洋民主思想说成是"普世价值"、"绝对真理"，用一句"封建专制"就粗鄙地否定我国持续了两千多年的政治文明，将二十年来散布饥饿和内战的民主潮流吹嘘成人类的伟大进步，对自己国家逆流而行的成就却视而不见，懒得深究人民面临的具体问题，还用无病呻吟的"价值"空谈去"启蒙"冷淡民主的大众，这难道不是民主迷信？除了"与西洋制度保持一致"，实行民主制到底解决中国的什么问题？凭什么说选举比考试加考核更公平？中国人的价值观怎么就不如西洋人的价值观"先进"？为什么香港、新加坡、乃至日本，没有实行民主制却能获得巨大成功？
    效颦的丑东施变不成美西施；自信地挺起胸脯，东施比西施多一分健康的美。