“费”的扩张                         

                         ——当今现象的一个思考

      前言：就政府性收取的费用而言有两块，一是“税”，一是“费”。而“费”和“税”又是两个完全不同的概念。主要体现在：除国家资源和政府性入股，以及其他公用事业应由公民、集体等缴纳的费用外，“费”和“税”之间存在着截然不同的实质意义——  一是在政府的经济管理中，两者实现的手段和实现后服务的载体完全不同；二是从法律的角度出发，两者发生的行为存在合理和非合理的不同性质；三是“税”取之于民，用之于民；而“费”则大多是强加于民的非正常费用。
　　

    下面，着重谈一下“费”的表征、造成的后果以及引发的思考，在这里愿与网友们一起探讨。

　　一、“费”在目前扩张的表征
　　改革开放以来的相当长一段时间，我国财政改革一直沿着放权让利的思想展开。国家为解决财政经费不足，允许一些行政事业单位立项收费。十几年下来，在体制摩擦、利益驱动、规范滞后和监督疲软的叠加影响下，政策初衷早已被移位、被扭曲，收费已全失本来面目。
　　据统计，截至1997年（97年后的六年呈有增无减的态势，下述。），我国行政事业收费和政府性基金（不含社会保障基金）约有六千八百多项，资金总额达四千二百亿元，占我国同期财政收入的45%。在四百二十多项政府性基金中，有三百七十多项属各级政府部门（省、市、地、区、县、乡、镇）擅自设立。
　　近六年来，我国收费金额年均涨幅高达15%左右……收费增长之快令人吃惊！
　　财政部调查表明：乱收费已成为当今我国面临的一大通病。“乱”主要表现在以下三个方面：
　　一是收费主体混乱。从中央到地方直至村镇集体组织、街道委员会、各级行政司法机关几乎都成了收费主体，大都有自主灵活的收费行为；
　　二是收费形式混乱。一些收费行为已明显突破“规费”和“使用费”限制，由单一收费演变为多头收费和交叉重复收费，可谓五花八门，应接不暇。
　　三是收费管理混乱。收费的行为既没有法律的依据，也没有规范的操作。
　　以我国西部的一个大油田举证，一年被收取的苛捐杂税数目惊人：
　　据统计，在交纳地方收费，油品让利、扶贫摊派等不合理费用的发生额——
　　96年达7880万元；97年达11880万元；98年达9057万元；99年以后至目前年收费逾13000万元的大关！
　　——以上费用的发生，有的还扯块各级政府的土政策遮羞，有的直接脱光衣服和你耍个“空手道”。
　　四是费税比例的失调。发达国家是税大于费，而我国则是费大于税。据统计，发达国家的税费比例是10：1，而我国的税费比例是1：10——很巧合，刚好转了一个360度！
　　

     二、“费”扩张造成的后果
　　“费”扩张的结果无疑是消极的。简而言之，可以造成以下结果：
　　一是不思创业，助长懒惰，直接影响地方政府的经济收益和可持续发展；
　　二是不谋自足，坐吃山空，造成地方政府将国家资源优势廉价出售和严重浪费；
　　三是不循制度，践踏法律，造成地方政府“有法不依，政企不分”的恶劣局面；
　　四是富了个人，害了国家，成为地方政府一些领导干部腐败犯罪的温床；
　　五是政大于法，延长了我国目前不尽完善的公、检、法等法制体系的成熟进程；
　　六是逆之文明，破坏了国家坚持倡导的人文环境，为各种违法犯罪活动的根须培植了肥沃的土壤。
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    三、“费”扩张引发的思考
　　造成我国“费”扩张的现象存在一个内因和外因的问题，由此引发的外延也就有了内因和外因的思考。
　　

    （一）内因的思考
　　为阐述清楚，我的分析以企业为切入口。企业通常是指从事生产、流通和服务的追求盈利经济活动的组织，企业的共性特征为：
　　1、经济性，企业是经济组织，不是政治、经济、学术组织。
　　2、商品性，企业是商品生产者和经营者。
　　3、社会性，企业是社会的经济活动细胞。
　　4、盈利性，讲求经济效益，追求利润最大化。
　　5、自主性，独立自主、自负盈亏。
　　6、能动性，对外部环境有自主应变能力。
　　7、协同性，内部有分工，在社会上是协作的一个方面。
　　8、竞争性，市场竞争、优胜劣汰。
　　由于企业的以上8个特点，使得任何企业是以盈利为目的，从而最大程度的降低生产成本，追求单位效益最大化并时常面临生存危机，时刻以各种手段谋求企业发展的机遇。而盈利目的最终的实现，就要依托地方政府的全方位支持。而在我国，由于各种原因，使得双方的关系存在着严重失衡的态势。
　　按照宪法和土地法的规定，在我国企业没有土地的拥有权。企业的一切行为要受到地方政府的监督和制约。因此，一个企业在不按法律程序办事的地方政府面前，只能采取的是退缩和忍耐的态度，在一些“土政策”面前往往显得无可奈何和无可适从，并以装糊涂以博取地方政府的同情、支持和配合。如果某一个企业来个“性格”而去正当地使用法律手段进行抵制，首就又得直面监督体系的不健全，很大的执法难度等客观存在的事实。如果一旦在依法执行的过程中将企业的初衷中途流产或达不到企业使用法律手段的目的时，就会迎来地方政府变本加厉的刁难和威胁！
　　所以说，大环境下造就的企业内因的懦弱，和同一地区企业之间很难形成整体法律意识的现状是助长“三乱”收费嚣张气焰愈演愈烈的主观因素。
　　

   （二）外因的思考

    思考一：法律弹性过大，导致执法的随意性
　　一是宪法、法律的规定很原则，宏观控制的特点突出，系统分类却不尽详细，在领域上涉及的深度和广度存在较大的缺陷。
　　二是行政规章的名称、形式和内容不符合立法技术要求，因地方保护主义思想的泛滥，使得各级政府随经济利益出台的土政策严重背离了国家宪法和法规的范畴。
　　三是分类明晰的企业法很不完善，部分系统的企业法甚至没有，造成了法律的空洞很多，使下级政府和不法分子“投机钻营”的空间增大。
　　思考二：行业监督不完善
　　一是几乎没有专门的政府机构设置必要的监督体系，使的国家机器的执法力度张力不够；
　　二是中央和地方政府之间责、权、利不甚明确，使得分配关系和分配单体之间存在着较大的不适应性，而监督职能的实施存在针对性不清，力度上不够的现象。

    思考三：有令不行，有禁不止的现象十分普遍。
　　地方政府在落实国家政策的过程中，不是按照政策规定的内容、按照法律规定的路线去实施行为，而是主观的进行篡改和肆意的延伸国家政策的内涵，导致了不合理费用的频频亮相和出台。

    思考四：体制存在不健全的弊端。
　　下面以我国与美英资源管理体系相比较，寻找其差异性和体制的合理性。
　　由于中国与美英矿产管理制度的不同（这里不展开论述），可以直观地看出我国油气资源管理与英美国家相比，有以下差别和不同点：
　　一是土地与地下资源的关系，中国分离，英美合二为一。
　　二是管理关系，中国层面较多（各级政府参与过多），英美单一。
　　三是矿权清晰度，我国矿业产权相对英美国家比较间接、不明晰。
　　四是在土地所有权方面，我国土地属全民和集体所有，内容比较空泛，是个抽象概念，而置于具体的主体上，实际上是全民都有，等于都没有，而英美较为具体。
　　五是在矿业所有权方面，我国所有权与占有权分离，并派生出国家行使宏观管理权与地方政府实际管理权的矛盾；而英美恰恰相反。
　　六是在权利义务关系方面，我国在土地的占有、使用和收益上处分权分离，城镇土地使用者和农村土地承包者虽占有和使用土地，但其派生的部分收益和处分权都由各级政府行使；而英美却是一个结合很好的整体。
　　七是我国利益关系矛盾。国家行使矿产管理权，并作为利益主体，但各级政府又行使与矿权有关的土地管理等派生权利，导致权利和利益关系不一致；而英美利益分配的关系和比例较明确。
　　八是国家通过授予能源企业探矿权和采矿权，间接实现自己对油气资源的占有、使用，收益和处分权；而英美是按法律的明确规定，直接实现收益的规范运作和收益分配。

    思考五：经济利益冲突是核心问题
　　在今天的大经济时代，从平面上看，我国经济的发展明显存在着东西差别和南北差别。东部和南部的经济发展速度远快于北部和西部。造成这一现象的原因很多：譬如国家中长期发展战略构想的因素；内陆地区和沿海地区自然条件的差异；历史形成的发展现状的距离等等。由于发展的失衡，在平面上造成了生活水平的高低不同。
　　而在同一个地区，由于平面差距带来的负面影响，在局部就造成了国家企业和地方政府经济利益之间的冲突。造成这一现象的根本原因就是“国税”和“地税”那一个是国家企业纳税主体的问题。尽管这在法律上有明确的规定，但由于体制问题和监督体系的执行不到位，使得这种因利益引发的矛盾走到很难调和的地步，从而使得地方政府各种苛捐杂税蜂拥而至，最终造成了国家利益的严重流失！

 
　　总之，“费”的扩张有其特定的社会资源背景，要从根本上解决这一问题，就要从管理体制完善、法律健全细化、监督体系到位、责权相宜相彰、责任主体明确、利益分配关系量化、管理层面走向简约等诸多方面入手。只有这样，才可能扼制不合理“费”的扩张，使我们的国家走向“税”大于“费”的时代！而要实现这一过程，其大的背景我想还是经济发展在平面上的均衡问题和大经济环境下体制建设的完善问题，而这个过程在我国又不知道还将持续多久！

（作者按：本文纯属个人观点，不妥之处，和论坛无关）