|
SOHO小报>
文_葛剑雄
据说"撤区建市"对改革开放发挥过积极作用 但事到如今，已明显成了省与县之间的障碍
在经过"强县扩权"和财政省管县的试点后，根据中共中央2009年1号文件的精神，财政部正式发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出了"2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围"的总体目标。 但从我国的现行体制和历史经验看，这样的目标能否实现，是很值得怀疑的。 为什么要进行省直接管理县改革呢？说白了，就是限制以至取消夹在省与县中间的"地级市"的财政权，把该收的钱收上来，该拨的钱拨下去，而不要给市截留或改变用途。问题是在市一级党委和政府继续存在，并且依"法"行使着对县（含县级市）的直接领导时，能否将财政权单独剥离出来？ 财政部的《改革意见》对省与市、县之间的收支划分、转移支付、财政预决算、资金往来、财政决算都作了具体规定。但在现行体制下，县级财政局不仅受市级财政局的领导，更受县委和县政府的领导。财政局长的提名得经过县人大的批准，实际需要党委组织部门的审查批准。而县级党委与政府的顶头上司是市一级，而不是省一级。更不用说，县财政局长和全局公务员还得在市、县境内吃喝拉撒，衣食住行，解决子女入学、家属安置和退休养老。在这种前提下，要说省能够直接管县财政，并且能管得那么具体，恐怕只能是现代神话。司法、税务、银行、海关等照理都应该完全独立或直属上级主管部门，但现在有几家能不受市、县的影响以至控制？ 县级财政管理与涉及的远不止粮食、油料、棉花、生猪，没有哪个部门、哪个"吃公家饭"的人离得开财政。市一级政府直属的区、县有限，也完全离不开县级财政。如果县级财政真的都归省管，一种可能是马上会出现"跑省进钱"，但更大的可能是市、县各部门都会向县财政施压或公关，以保住自己的财政利益。现官不如现管，处于直接领导的市一级政府在这场博弈中无疑会处于比省级政府更有利的地位。 其实，地级市这一级政府本来就是中央自己加出来的。中国本来只有省、县两级政府，相当于现在地级市的地区只是省政府的派出机构，是虚体，只起检查督促、上通下达的作用。行署的机构很简单，职称和人员都有限，地区一级既不开人大，也没有政协。而且到目前为止，《中华人民共和国宪法》对地方政府的规定也是"全国分为省、自治区、直辖市"；"省、自治区分为自治州、县、自治县、市"；"直辖市和较大的市分为区、县"。并没有明文规定在省以下要设"地级市"，而有资格辖区、县的只限于"较大的市"。但在"撤区建市"实施二十多年来，除了西藏、新疆、青海还保留地区外，全国所有的地区都已"撤区建市"，并且全部成了"比较大的市"，都有下辖的区、县。一般来说，《宪法》加了限定词的情况是特例，而不是通例。因为如果是通例，《宪法》就不必加限定词，只需将特例列出即可。"较大的市"应该是市中间的特例，是少数。如果所有的市都属于"较大的市"，还要《宪法》规定干什么？可是，在《宪法》未将任何修改或作出解释的情况下，二百多个实体地级市已成事实，国家的行政区划莫名其妙地从省、县二级加某些特例，变成了省-市-县、区三级加某些特例，相应增加了二百多个正厅级政区、数以千计的厅级干部、数以万计的处级干部、数以十万计的科级干部和以百万计的公务员。这些年来如雨后春笋般拔地而起的行政中心、楼堂馆所，相当大一部分就是为这些市建的。 据说"撤区建市"对改革开放发挥过积极作用，但事到如今，已经明显成了省与县之间的障碍。按照现有的交通运输和信息传输手段，省与县之间的人员往来和信息传递已经相当便捷，政令的通达完全不需要中间环节。相反，有了这一中间环节，不仅是平白无故耗费纳税人的钱，而且使中央政府的拨款和本地纳税人的钱不能有效地用于农村和民生，该上交中央的钱又被截留。既然如此，为什么不釜底抽薪，干脆将市这一级撤了？既然与国计民生关系最密切的财政可以直接由省管，为什么其他方面就不能由省直管呢？ 或许中央希望由财政入手，逐步限制以至撤消市级政府的事权。但以往的经验教训证明，只要这级政府还存在，连财政改革也未必能贯彻，更无论其他。长痛不如短痛，不如一步到位，恢复《宪法》的规定，将大多数市裁撤，只保留"比较大的市"。 当然，"精兵简政"历来是天大的难题，越精越繁，越简越多，已成普遍规律，连国务院的机构也是如此。要裁撤如此多的机构和人员几乎没有可能，而都由省、县两级政府消化也不现实。如果在撤市的同时划小省区，将全部的省级政区增加到五六十个，每个省管辖四五十个县级单位。现有市级政府的人员大多可以进入新设的省级机构，以后再自然减员。 总之，与其一项项实施省管县，继续保留市级政区，结果很可能连一项也管不了，或者表面管了而实际管不了。拖得越久，痼疾越深，损失越大，再改越难，不如痛下决心，一批批省实施全面撤市划省，省直管县。 |
